interkommunalt samarbeid – Store norske leksikon
- ️Wed Feb 19 2025
Vestfold interkommunale brannvesen på utrykning til industriområdet Slagentangen i 2002.
Interkommunalt samarbeid er felles løsning av oppgaver eller utfordringer mellom to eller flere kommuner eller fylkeskommuner. Interkommunale samarbeid blir etablert for å løse oppgaver eller utfordringer i fellesskap. Formålet kan være å produsere tjenester eller goder, å ta beslutninger om løsning av felles problemer og utnyttelse av felles ressurser, eller å utveksle erfaringer for gjensidig læring. Samarbeid er nødvendig fordi kommunene eller fylkeskommunene ikke er i stand til å ivareta alle de oppgavene de har ansvar for på egen hånd.
Opprinnelig var interkommunale samarbeid først og fremst knyttet til det som kan kalles kommunal forretningsdrift, blant annet kraftforsyning, vannverk og offentlig transport. I dag er også velferdstjenester ivaretatt i interkommunale samarbeid, for eksempel legevaktordninger, barnevern og pedagogisk psykologisk tjeneste (PPT) i skolen.
Det er vanlig med regionråd, hvor kommunene går sammen om å løse problemer som krysser kommunale grenser og sammen fremmer regionens interesser. Dessuten finnes en rekke mer eller mindre formelle møteplasser for utveksling av informasjon og læring på tvers av kommuner.
Muligheten for å etablere interkommunale samarbeid ble først lovfestet gjennom kommuneloven av 1921, og er i dag i hovedsak regulert i kommunelovens kapittel 17-20. Reguleringene er de samme for kommunale og fylkeskommunale samarbeid.
Omfang
Interkommunalt samarbeid ble aktualisert etter opprettelsen av fylkeskommunen som selvstendig styringsnivå i 1976. Tidligere fungerte fylkeskommunen i stor grad som en interkommunal samarbeidsordning, spesielt for videregående opplæring og planlegging. Etter dette har omfanget økt i takt med at nye oppgaver er overført til kommunene, og at disse oppgavene har blitt mer spesialiserte og faglig krevende. Samtidig er de fleste norske kommuner relativt små, også etter at resultatene fra kommunereformen ble iverksatt fra 2020. Derfor har norske kommuner ikke tilstrekkelig kapasitet og kompetanse til selv å ivareta alle oppgavene staten har gitt dem ansvar for.
Fordi interkommunale samarbeid kan ta mange former er det er vanskelig å få en nøyaktig oversikt over det totale omfanget. Vi vet at enkelte fylkeskommuner samarbeider om kollektivtransport, museer og revisjon og regnskap. Det er imidlertid mellom kommuner omfanget av samarbeid er stort. Vi vet at hver kommune deltar i minst 20 formelle samarbeid med andre kommuner. Dette gjelder både store og små kommuner. I tillegg kommer en rekke uformelle samarbeid.
Økonomisk utgjør de formelle samarbeidene i gjennomsnitt mellom 5 og 10 prosent av kommunenes totale budsjett. Variasjonen mellom kommuner er stor, og det finnes kommuner som har over 30 prosent av budsjettet knyttet til interkommunale samarbeid. Det samarbeides vanligvis ikke om de mest kostnadskrevende oppgavene, som grunnskole, pleie- og omsorg eller sosialtjenester. Oppgavene det samarbeides mest om er revisjon, krisesenter, legevakt, barnevern, brannvesen, innkjøp, IT-oppgaver og pedagogisk psykologisk tjenester (PPT).
Former for interkommunalt samarbeid
Interkommunale samarbeid organiseres på ulike måter, avhengig av formålet. Stiftelser, aksjeselskaper og interkommunale selskaper er eksempler på dette.
Stiftelser
Kommunene kan gå sammen om å opprette stiftelser , regulert i stiftelsesloven. Dette er en teoretisk mulighet, men i liten grad et reelt alternativ for organisering av interkommunalt samarbeid fordi stiftelser er selveiende slik at det ikke er mulig for kommunene å styre dem når de først er etablert.
Aksjeselskap
Det er vanlig å organisere samarbeid som aksjeselskap (AS) med flere eiere, regulert i aksjeloven. Aksjeloven gjelder for selskaper enten eierne er offentlige eller private, og både kommuner, organisasjoner og bedrifter kan delta i denne typen samarbeid. Aksjeselskaper styres gjennom stiftelsesdokument og vedtekter, samt gjennom deltakelse i generalforsamlingen. Etablering av AS er vanligst for samarbeid omkring arbeidstrening, energi, samferdsel og næringsutvikling.
Interkommunale selskaper
Forretningsdrift kan også organiseres i interkommunale selskaper etter IKS-loven (Lov om interkommunale selskaper). Her kan bare kommuner delta. Slike selskap styres gjennom selskapsavtale og vedtekter, og gjennom kommunenes deltakelse i representantskapet. Denne organisasjonsformen er vanligst for samarbeid omkring renovasjon, vann, avløp, brann, legevakt, revisjon og næringsutvikling.
Verken stiftelser, aksjeselskaper eller interkommunale selskaper etter IKS-loven kan ivareta oppgaver som omhandler myndighetsutøvelse. Kommunens kjerneoppgaver innenfor helse og omsorg, skole, sosialtjenester og barnevern innebærer imidlertid myndighetsutøvelse.
Det var først gjennom en endring i kommuneloven i 2007 at det ble åpnet for muligheten til samarbeid om denne typen oppgaver gjennom såkalt vertskommunesamarbeid. Vertskommunesamarbeid reguleres i dag i kommunelovens kapittel 20. Det som kalles administrative vertskommunesamarbeid er relativt vanlig. Her delegeres kommunedirektøren i vertskommunen myndighet fra samarbeidskommunene til å utføre bestemte oppgaver. Samarbeidsformen er vanligst for samarbeid om barnevern, pedagogisk-psykologisk tjeneste (PPT), jord- og skogbruksforvaltning og innkjøp. Vertskommunesamarbeid med politisk overbygning, hvor det etableres en felles politisk nemnd som tar avgjørelser på vegne av de involverte kommunene, forekommer sjeldent.
I tillegg til dette hjemler kommunelovens kapittel 19 mulighet for å etablere kommunalt oppgavefellesskap, som styres gjennom en formell samarbeidsavtale og deltakelse i et representantskap. Denne typen organisering er vanlig for friluftsråd og samarbeid om regnskap og administrative tjenester.
Mens organisasjonsformene over benyttes for samarbeid om tjenester og goder, så ble muligheten for å organisere interkommunale politiske råd introdusert i kommuneloven av 2018. Dette med henblikk på de mange regionrådene som kommunene har etablert siden 1990-årene. Regionrådene samarbeider om overordnet regional politikk og utvikling, de løser felles problemer og sørger for å utnytte felles ressurser. Så og si alle kommuner deltar i et slikt samarbeid.
Ut over dette kan kommunene samarbeide på måter som ikke er regulert i lovgivingen. Det er vanlig at kommunene etablerer felles møteplasser eller arenaer for informasjonsutveksling. Læringsnettverk er et typisk eksempel på denne typen samarbeid. Læringen kan handle om økonomisk styring, men også være fagspesifikk og handle om undervisning, sykepleie eller omsorgsarbeid. Denne typen samarbeid kan skje uformelt eller det kan reguleres i formelle avtaler.
Resultater og utfordringer
Forskningen er ikke entydig når det gjelder resultatene av interkommunalt samarbeid. Det er rimelig godt dokumentert at interkommunale samarbeid i større grad bidrar til å øke kvaliteten på tjenester enn til å redusere kostnadene ved produksjonen av disse. Dette er ikke overraskende siden interkommunalt samarbeid først og fremst etableres for at små kommuner skal kunne tilby tjenester med tilfredsstillende kvalitet.
Det er likevel mulig å spare penger på samarbeid om tjenester som krever store investeringer, for eksempel renovasjon og brannvern, og på fellestjenester som administrasjon og revisjon. Det gjelder spesielt for de små kommunene som inngår i samarbeidet. Samarbeid om individuelle tjenester, som barnevern og pedagogisk psykologisk tjeneste (PPT), er det lite å spare på.
Heller ikke når det gjelder utfordringene gir forskningen entydige konklusjoner. Det synes imidlertid som interkommunalt samarbeid gir utfordringer både for kommunepolitikerne og kommunens administrasjon. Politisk og administrativ styring blir vanskelig fordi relevant informasjon er mindre tilgjengelig og det er krevende å få oversikt. Samtidig kan årsaken til at styring kompliseres ved interkommunalt samarbeid være at virksomheten er organisert utenfor kommunens egen driftsorganisasjon, i aksjeselskap, interkommunale selskap og liknende. Styringsutfordringene behøver altså ikke skyldes samarbeidet i seg selv.
I tillegg gjør interkommunalt samarbeid det vanskelig å få til helhetlige satsinger som krever at flere tjenester i kommunen samarbeider. Muligheter for prioriteringer på tvers av områder vil per definisjon være bedre innad i en kommune enn i samarbeid med andre kommuner.
Les mer i Store norske leksikon
Litteratur
- Jacobsen, Dag Ingvar (2022) Interkommunalt samarbeid i Norge. Fagbokforlaget.